國有資產法草案首次審議 直指國資流失嚴重“病灶”解開六大爭議之結

作者：陳麗平  發布時間：2007-12-24

    國有資產法草案的擬定，前后歷時十四年多，時間跨度達三屆全國人大及其常委會，其立法難度可想而知。

　　此前記者了解到，在草案起草過程中，有六方面難題各方面意見很不一致。但據參與起草者介紹，如今這些問題都已沒有什么障礙。

　　那么，這些問題是如何解決的？在草案提請全國人大常委會會議審議之際，記者采訪了草案的起草部門。

　　“大小國資”之爭

　　為什么定位于經營性國有資產

　　據介紹，國有資產一般可劃分為由國家對企業的出資形成的經營性資產，由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的行政事業性資產以及屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產。上述三類資產在功能、監管方式等方面有很大不同。

　　是制定一部“大而全”的法律，也就是業內俗稱的“大國資法”來全面調整國有資產的管理，還是專門突出一方面國有資產的管理，即偏向“小國資法”，各方面認識不一。

　　草案起草者說，考慮到有關資源性資產已有相關的專門法律調整，行政事業性資產的管理目前也有相應的行政法規規范，而經營性國有資產在國有資產中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出，據此，草案規定：本法適用于經營性國有資產，即國家對企業的出資和由此形成的權益。

　　國家對金融類企業的出資和由此形成的權益，也屬于經營性國有資產，納入了本法的統一規范和保護范圍。考慮到對金融類資產監管的特殊性問題應適用有關金融方面的法律、行政法規的規定，據此，草案還規定：經營性國有資產中的金融類資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

　　如何命名之爭

　　為什么最終取名“國有資產法”

　　這樣定位之后，法律名稱是確定為“國有資產法”還是“經營性國有資產管理法”，在草案起草過程中也引起過爭議。還有人提出，應命名為國有資產管理法、國有資本法等等。

　　草案起草部門介紹，經反復比較研究，考慮到經營性國有資產在全部國有資產中占有較大比重，實踐中需要專門立法的也主要是經營性國有資產的有關問題，因此，將本法名稱仍定為國有資產法，同時對本法的適用范圍作出明確規定，較為適宜。

　　立法重點之爭

　　為什么突出維護國有資產權益

　　經營性國有資產管理涉及方方面面的內容，制定國有資產法到底突出哪些內容，在草案起草過程中，各界意見不一。

　　草案起草部門介紹說，目前，經營性國有資產管理中需要專門立法加以規范的突出問題，主要是“如何維護好國有資產權益，保障國有資產安全，防止國有資產流失，促進國有經濟的鞏固和發展”。針對這方面的問題建立起比較完善、有效的法律制度，“是迫切需要的”。國有資產立法應當以此為重點，確立相關的法律制度。

　　由此，草案對改革過程中正在探索、尚需總結實踐經驗的一些問題，暫不規定或者只作原則規定；對應由國家宏觀政策調整的國有經濟戰略布局和結構調整等問題，不作規定；對公司法等法律、行政法規中已有明確規定的保障企業經營自主權、建立現代企業制度、完善法人治理結構等問題，只作銜接性的原則規定。

　　履行出資人職責之爭

　　為什么政府授權機構適用本法

　　草案起草過程中，對于由政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的經營性國有資產適用本法，各方面認識比較一致；對目前仍由其他部門按照國務院的授權履行出資人職責的經營性國有資產是否適用本法，曾有不同意見。

　　草案起草部門介紹，經反復研究認為，根據黨的十六大有關精神，依照物權法的有關規定，凡是國家出資的企業，都應由政府代表國家履行出資人職責，政府可以授權國有資產監督管理機構或者其他有關部門、機構代表政府履行出資人職責。國有資產監督管理機構或者政府授權的其他部門、機構履行出資人職責的經營性國有資產，都應適用本法規定。這樣處理，有利于依法對各類經營性國有資產的統一規范和一體保護。

　　目前，各有關方面對草案規定的本法適用范圍已經形成共識。

　　監管體制之爭

　　為什么只對監管體制作原則規定

　　在草案起草過程中，曾設想對國有資產監管體制問題作出比較明確具體的規定，但對于如何規定，各方意見難以取得一致。

　　草案起草者說，多次征求意見后達成的共識是：建立符合社會主義市場經濟體制要求的國有資產監管體制，“是一個漸進的過程，需要在實踐中總結經驗，逐步完善，目前在法律中作出明確具體規定的條件還不成熟”。因此，“以作出原則性的規定為宜，具體監管體制可由國務院根據改革進程作出具體規定并適時調整”。

　　草案起草者認為，這樣處理，既有利于通過立法解決實踐中迫切需要解決的保障國有資產權益、維護國有資產安全的主要問題，又可為國有資產監管體制的進一步改革完善留有空間，“比較切合實際”。

　　據此，草案原則規定：“國家建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的國有資產監管管理體制”；“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責”。

　　如何監管之爭

　　為什么不規定監管機構具體職責

　　關于本法是否規定和如何規定國有資產監督管理機構的具體職責問題，在草案起草過程中也曾有過意見交鋒。

　　草案起草者認為，國有資產監督管理機構作為政府的特設機構，其具體工作職責應依照憲法和國務院組織法等法律的規定，由政府確定，不必在法律中規定。這也是其他立法處理這類問題的通常做法。

本報北京12月23日訊 

構筑六道屏障嚴防國資流失

法制網記者 陳麗平

　　今天被提請審議的國有資產法草案規定了哪些內容？草案起草者一一作了解答。

　　明確履行出資人職責的機構

　　草案對履行出資人職責的機構作了專章規定。

　　按照國有獨資、控股、參股的不同企業類型，草案規定了政府授權的機構履行出資人職責的主要內容、方式和責任等，以從法律制度上解決國有資產出資人代表到位，行使國有資產出資人權利，承擔維護出資人權益責任的問題。

　　考慮到目前履行出資人職責的機構主要是政府國有資產監督管理機構，同時國務院還授權其他有關部門對某些國有企業履行出資人職責，如授權財政部對中國郵政集團公司等履行出資人職責，草案規定：由政府“國有資產監督管理機構”以及政府“授權的其他有關部門、機構”，按照本級政府的授權，履行出資人職責。

　　專家認為，這樣規定，兼顧了目前的實際情況，也為國務院根據改革需要適時調整履行出資人職責的機構留有余地。

　　重點規范三類國家出資企業

　　草案對國家出資企業作了專章規定。

　　草案規定，國家出資企業包括企業全部注冊資本均為國有資本的國有獨資公司和非公司制的國家獨資企業，也包括企業注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。本法規范的重點是國有獨資企業、國有獨資公司和國有控股公司。

　　據了解，有關國家出資企業的組織形式、設立方式、內部組織機構及治理結構、企業的經營自主權等，主要適用公司法等專門的企業組織法律的規定，草案對有關問題主要是作了與相關法律相銜接的規定。同時，草案還對國家出資企業對其投資設立的企業的相關權益作了規定。

　　對國企管理者兼職說“不”

　　企業管理者直接負責企業財產的經營管理。國家出資企業的管理者對維護國有資產權益關系重大。

　　草案按照建立健全與現代企業制度相適應的企業管理者選拔任用機制的要求，總結企業人事制度改革的實踐經驗，并與公司法等法律規定相銜接，按照國有獨資、控股、參股的不同企業類型，對國家出資企業管理者的有關事項作了專章規定。主要包括：

　　規定了應由履行出資人職責的機構任免或者建議任免的企業管理者的范圍；

　　規定了國家出資企業管理者的任職基本條件；

　　規定了對有關企業管理者的任命或者建議任命的程序；

　　規定了企業管理者履行職責應遵守的基本準則和責任；

　　規定了對有關企業管理者的兼職禁止、經濟責任審計、考核、獎懲等事項。

　　其中規定，國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，未經履行出資人職責的機構或者股東會同意，不得在其他企業任職。國有獨資公司的董事長和經理不得由同一人擔任。

　　嚴防“暗箱操作”流失國資

　　國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及企業的資產評估、利潤分配、申請破產等事項，與出資人權益關系重大，也是實踐中發生國有資產流失的主要環節，各方面普遍要求作出有針對性的法律規定，依法加強監管，維護國有資產權益，防止國有資產流失，促進國有資產保值增值。

　　草案以這部分內容為重點，將實踐證明是行之有效的、成熟的規定和做法，以法律的形式固定下來，對關系國有資產出資人權益的重大事項作了專章規定。主要包括：

　　按照國家出資企業的不同類型，對關系出資人權益重大事項的決定權限和決策程序作了明確規定，既注意保障企業依法享有的經營自主權，又注意保證國有資產出資人代表履行職責到位，依法行使出資人權利；

　　規定了企業改制、與關聯方交易、國有資產轉讓、資產評估等應遵守的基本規則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國有資產出資人權益；

　　對企業的重大投資、提供擔保、轉讓財產等行為規定了防范風險的基本要求；

　　規定了對涉及職工權益的重大事項，應當聽取工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式征求職工的意見，接受職工的監督。

　　專家認為，通過這些規定，從法律制度上構建起保障國有資產安全、防止國有資產流失的屏障。

　　將經營收益納入預算管理

　　草案明確規定對國有資本收益實行預算管理。同時，對國有資本經營預算的收支范圍、編制原則、編制和批準程序等作了原則規定。

　　起草者說，國有資本經營的收益屬于國家。將國有資本經營收益納入預算管理，有利于合理調整和規范國家出資企業的收入分配關系，有利于增強政府的宏觀調控能力，進一步推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，促進國有企業的改革和發展，也有利于使全體人民共享國有資本的經營成果。

　　全方位監督保障法律有效實施

　　草案規定：各級人大常委會通過聽取政府關于國有資產監督管理情況的專項工作報告、組織對本法實施情況的執法檢查等，依法進行監督；政府對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督；審計機關依法實施審計監督；接受社會的監督等。

　　同時，草案對履行出資人職責的機構及其工作人員、國家出資企業的管理者、有關中介機構等違反本法規定，侵害國有資產權益，造成國有資產損失的法律責任作了明確規定，以依法制裁違法犯罪行為，保障本法的有效實施。

　　專家認為，這些規定將有利于建立全方位的避免國有資產流失、保障國有資產安全的預防體系。

    來源：法制網——法制日報